Legislatura XVI

Disegno di legge

d’iniziativa del sen. MAURIZIO FISTAROL

MODIFICHE ALL’ORGANIZZAZIONE DEL GOVERNO E ALL’ORDINAMENTO DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

La presente proposta di legge si inserisce nell’attuale dibattito politicoanimato di recente dalla proposta, avanzata da alcuni esponenti delgoverno, di trasferire le sedi di alcuni Ministeri dalla città di Roma inaltre località del territorio nazionale. Il trasferimento di alcuni Ministeri da Romain altre città d’Italia comporterebbe un aumento enorme deicosti di finanziamento delle amministrazioni statali interessate e quindiuna levitazione della spesa pubblica assolutamente improponibile einsopportabile, in una tale contesto, per la nostra economia.

Piuttosto si avverte, ai fini del contenimento della spesapubblica, l’esigenza di una razionalizzazionedell’organizzazione dell’amministrazione centrale attraverso,anche, un accorpamento dei dicasteri, come il presente disegnodi legge si propone di fare.

Attualmente, infatti, l’Italia versa, anche a causa della crisi mondiale, in una situazione di difficoltà soprattutto sotto il profilo della crescita. Una zavorra che pesa fortemente è l’elevato debito pubblico. Conti in ordine e crescita sono quindi le parole d’ordine che, in questomomento, la politica italiana dovrebbe perseguire. L’una, anche attraverso il controllo la spesa pubblica, l’altra aumentando lacompetitività, per mezzo, tra le altre cose, dell’efficentamentodell’apparato amministrativo. Queste circostanze non possono nonrichiamare ad una certa sobrietà anche la politica, i cui costi appaionospropositati e non in linea a quelli del resto dei Paesi europei,assolutamente più bassi di quelli italiani. Infatti, l’Italia rispetto agli altri paesi del vecchio continente spende il 30% in più per la politica e la dinamica di crescita della spesa è doppia.

Da recenti indagini (fonte UIL) emerge infatti come la politica fra spesedirette e indirette costi 24,7 miliardi, pari al 2% del Pil e al 12,6% del gettito Irpef. Esattamente 18,3 miliardi di costi diretti e indiretti, più6,4 miliardi per i costi derivanti da un sovrabbondante sistemaistituzionale, arrivando così alla cifra di 24,7 miliardi di euro.

Solo le auto blu e quelle grigie costano 4,4 miliardi l’anno. Inoltre, è elevato anche il numero delle persone che vivono di politica,formato da almeno un milione e 300mila persone.

Oltre 145mila traparlamentari, ministri, amministratori locali di cui 1.032 parlamentarinazionali ed europei, ministri e sottosegretari; 1.366 presidenti,assessori e consiglieri regionali; 4.258 presidenti, assessori e consiglieriprovinciali; 138.619 sindaci, assessori e consiglieri comunali. A questi vanno aggiunti gli oltre 12mila consiglieri circoscrizionali (8.845 nellesole città capoluogo); 24mila persone nei consigli di amministrazione delle 7mila società, enti, consorzi, autorità di ambito partecipati dalle pubbliche amministrazioni; quasi 318mila persone che hanno unincarico o una consulenza elargita dalla pubblica amministrazione; lamassa del personale di supporto politico addetto agli uffici di gabinettodei ministri, sottosegretari, presidenti di Regione, Provincia, sindaci,assessori regionali, provinciali e comunali; i direttori generali,amministrativi e sanitari delle Asl; la moltitudine dei componenti deiconsigli di amministrazione degli Ater e degli enti pubblici. Inoltre, negli ultimi dieci anni i costi della politica sonoulteriormente cresciuti di circa il 40%.

Per il funzionamento degli Organi dello Stato centrale (Presidenza dellaRepubblica, Camera dei Deputati, Senato della Repubblica e CorteCostituzionale, Presidenza del Consiglio, Indirizzo politico dei Ministeri)secondo il Bilancio preventivo dello Stato, quest’anno i costi saranno dioltre 3,2 miliardi di euro (82 euro medi per contribuente).

Per gli Organi di Regioni, Province e Comuni (funzionamento Giunte eConsigli) i costi ammontano a 3,3 miliardi di euro (85 euro medi percontribuente).

Per il funzionamento della Presidenza della Repubblica, Camera deiDeputati, Senato della Repubblica e Corte Costituzionale, per il 2011,sono previste spese per quasi 2 miliardi di euro. Per il funzionamentodella Corte dei Conti, Consiglio di Stato, CNEL, CSM, l’ICE, ConsiglioGiustizia Amministrativa della Regione Sicilia, nel Bilancio dello Stato sono stati stanziati 529 milioni di euro.

Per il solo funzionamento della Presidenza del Consiglio, per il 2011,sono previste spese per 477 milioni di euro.

I costi per l’indirizzo politico dei Ministeri (che comprendonoesclusivamente i costi di funzionamento dei Centri di responsabilitàamministrativa quali il Gabinetto e gli uffici di diretta collaborazione all’opera del Ministro) ammontano nel 2011 a 226 milioni di euro.

Nel 2010 il solo costo per il funzionamento dei Consigli e GiunteRegionali è stato di circa 1,2 miliardi di euro.

Per le Province il costo per il funzionamento dei rispettivi Consigli eGiunte, come si ricava dai certificati consuntivi del 2008 (ultimo dato omogeneo pubblicato dal sito del Ministero degli Interni) è stato dicirca 455 milioni di euro.

Per i Comuni, comprese le Comunità Montane e le Unioni dei Comuni,nel 2008 il costo per il funzionamento delle Giunte e Consigli è stato dioltre 1,6 miliardi di euro.

Per le consulenze, gli incarichi, le collaborazioni e le spese per i comitati e varie commissioni la spesa nel 2009 è stata di 3 miliardi dieuro.

Per i compensi, le spese di rappresentanza, il funzionamento deiconsigli di amministrazione, organi collegiali, delle Società pubbliche o partecipate ed Enti, locali e nazionali, si sono spesi nel 2010 2,5miliardi di euro.

Il costo per la direzione delle 255 Aziende sanitarie e ospedaliere è di oltre 350 milioni di euro; mentre il costo dei Consigli diAmministrazione degli Ater/Aler è di circa 40 milioni di euro.

I costi per il personale contrattualizzato, di nomina politica, per le Segreterie di Presidenti, Sindaci e Assessori, secondo ultime stime, siaggirano intorno a 1,5 miliardi di euro l’anno.

Si potrebbero ottenere considerevoli risparmi di spesa, quindi, approntando una riforma per ammodernare e rendere efficiente ilnostro sistema istituzionale. Basti pensare, ad esempio, che se le Province si limitassero a spendere risorse, soltanto per i propri compiti attribuiti dalla Legge, il risparmio sarebbe quantificabile in 1,2 miliardidi euro annui. Inoltre, se si accorpassero gli oltre 7.400 Comuni al disotto dei 15 mila abitanti, il risparmio ammonterebbe a circa 3,2 miliardi di euro. Senza contare che con una più “sobria” gestione delfunzionamento degli uffici regionali, si potrebbero risparmiare 1,5miliardi di euro. Oltre 500 milioni di euro l’anno potrebbero arrivare dauna razionalizzazione del funzionamento dello Stato centrale e degliuffici periferici, anche a seguito del decentramento amministrativoavvenuto in questi anni.

È del tutto evidente che sarebbe impossibile una riduzione tout courtdei costi analizzati. Tuttavia, senza ridurre minimamente il servizio ai cittadini e senza intaccare i processi democratici, alla base delle Istituzioni, si potrebbe determinare una riduzione significativa dei costi diretti e indiretti della politica.

Senza scendere quindi nella facile demagogia, quello dei costi dellapolitica è un tema molto serio che va affrontato con equilibrio. Soprattutto in un momento come l’attuale, ove si chiedono pesanti sacrifici al Paese, la politica dovrebbe essere d’esempio. Con questo disegno di legge si vuol pertanto dare un segnale ai fini di avviare, progressivamente, l’ottimizzazione dell’organizzazionedel Governo e dell’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Al fine di promuovere la competitività del nostro Paese e contenere laspesa pubblica è inoltre indispensabile promuovere l’efficientamentodella PA.

Molti degli analisti economici attribuiscono all’Italia il limite di aver costruito la pubblica ammninistrazione attraverso meccansimi complessi e costosi. C’è sicuramente un aspetto legato al costo intrinseco della pubblica amministrazione, dove emergono negativamente quelli checlassicamente vengono definiti come i “costi della politica”, ma esiste un costo indiretto rappresentato dalla complicazione e dall’articolazione stessa della pubblica amministrazione, che spesso accavalla competenze, fatica a fornire delle risposte, accumula ritardi e non offre risposte certe. Ciò avviene indipendentemente dalla preparazione e dall’impegno del personale dipendente e dalle figure apicali e dirigenziali. Il nostro Paese ha costruito il sistema della Pubblica Amministrazione attraverso stratificazioni successive che non hanno mai consentito di affrontare con efficacia la sfida della modernizzazione. L’esempio della difficoltà ad innovare è legato in modo particolare allamodalità con cui negli anni i diversi Governi e il Parlamento hanno affrontato il tema della semplificazione amministrativa delle competenze espresse dai Ministeri, ovvero da quelli che dovrebbero essere i punti cardine di espressione del potere centrale dello Stato.

La presente legge si propone di compiere una drastica riduzione del numero dei Ministeri esistenti (da 23 a 10) e dei componenti effettivi del Governo (da 70 a 40), riducendo drasticamente il numero dei componenti dell’Esecutivo e interpretando in senso restrittivo lo spirito del Decreto Legge Bassanini del 30 luglio 1999, n. 300.

Il primo tentativo di riforma organica della Presidenza del Consiglio,della struttura del Consiglio dei Ministri e dell’ordinamento dei ministeri, fu quella elaborata da Franco Bassanini, Ministro della Funzione Pubblica nel I Governo Prodi con il decreto legislativo n. 300 del 30 luglio 1999.

Tale provvedimento ha delineato un nuovo assetto dell’organizzazione ministeriale, muovendo in tre diverse direzioni.

1. Innanzitutto, è stata operata una riduzione degli apparati ministeriali: i ministeri sono divenuti dodici; il personale è statoraggruppato in un ruolo unico, in modo da assicurarne la mobilità; si èsancito il principio della flessibilità nell’organizzazione, stabilendo unaampia delegificazione in materia.

2. In secondo luogo, in un’ottica policentrista, sono state istituite dodici Agenzie indipendenti (da non confondere con le Autorità amministrative indipendenti), con funzioni tecnico-operative cherichiedono particolari professionalità e conoscenze specialistiche, nonché specifiche modalità di organizzazione del lavoro.

3. In terzo luogo, si è provveduto alla concentrazione degli uffici periferici dell’amministrazione statale con la creazione degli Uffici Territoriali del Governo (UTG) che hanno assorbito le Prefetture.

I 12 ministeri previsti nel DL 30 luglio 1999 n. 300 erano:

– Ministero degli Affari esteri, che attende ai rapporti internazionali;

– Ministero dell’Interno, che ha attribuzioni differenziate: tutela dellasicurezza pubblica, protezione civile, cittadinanza e imigrazione,funzionamento degli enti locali;

– Ministero della Giustizia, che si occupa prevalentemente dell’amministrazione degli organi giudiziari, svolgendo anche le funzioni dell’ufficio di Guardasigilli;

– Ministero della Difesa, che è preposto alla gestione delle forze armate;

– Ministero dell’Economia e delle finanze, che provvede essenzialmentealla politica di gestione della spesa, di bilancio e fiscale, nonché delleentrate finanziarie dello Stato;

– Ministero delle Attività produttive, che esercita le attribuzioni in materia di industria, commercio e artigianato, rapporti commerciali con l’estero, comunicazioni, turismo;

– Ministero delle Politiche agricole e forestali, che esercita le competenze in materia di agricoltura, trasformazione agroalimentare, gestione delle foreste e della pesca, sia in campo nazionale che in campo europeo;

– Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio, che sovrintendealla promozione, alla conservazione e al recupero delle condizioni ambientali e del patrimonio naturale nazionale;

– Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, che si occupa dellapolitica delle infrastrutture, gestisce e organizza il sistema dei trasporti;

– Ministero del Lavoro, della salute e delle politiche sociali, che ècompetente in materia di lavoro, previdenza sociale, tutela della salute e coordinamento dei servizi sanitari regionali;

– Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca, che amministrail sistema formativo pubblico scolastico, il sistema formativo pubblicouniversitario e la ricerca scientifica e tecnologica;

– Ministero per i Beni e le attività culturali, che assicura la tutela, la promozione e la valorizzazione del patrimonio culturale e delle attività culturali;

Le 12 agenzie previste erano:

Agenzia di protezione civile (Interno), Agenzia delle entrate (Economia e finanze), Agenzia delle dogane (Economia e finanze), Agenzia delterritorio (Economia e finanze), Agenzia del demanio (Economia e finanze), Agenzia industrie difesa (Difesa), Agenzia per le normative ed i controlli tecnici (Attività produttive), Agenzia per la proprietà industriale (Attività produttive), Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (Ambiente e tutela del territorio), Agenzia deitrasporti terrestri e delle infrastrutture (Infrastrutture e trasporti), Agenzia per la formazione e l’istruzione professionale (Lavoro, salute e politiche sociali – Istruzione, università e ricerca), Agenzia per il Servizio civile (Presidenza del Consiglio dei Ministri).

Era previsto che la riforma entrasse in vigore con la XIV Legislatura, ma non entrò mai in vigore integralmente, poiché il II Governo Berlusconi la modificò alla sua entrata in carica. I ministeri aumentarono e solo alcune della agenzie furono costituite: in particolare l’Agenzia per la Protezione Civile venne poi abolita e riconfluita nel vecchio Dipartimento della Protezione Civile, le Agenzie del Ministero dell’Economia (Agenzia delle Entrate, Agenzia delleDogane, Agenzia del Territorio, Agenzia del Demanio) già istituite nel1999, in deroga alla generale entrata in vigore della Riforma Bassanininel 2001, l’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i servizi Tecnici (APAT) e l’Agenzia Industrie Difesa istituite nel 2001.

Dal 2001 i ministeri, secondo l’applicazione del DL 30 luglio 1999 n. 300, dovevano essere 12, tuttavia in questi 10 anni, centro destra e centro sinistra hanno contribuito alla proliferazione dei ministeri.

All’inizio della legislatura 2001 i ministri e ministeri passano da 12 a 14. Con il decreto legge n. 217/2001, convertito nella leggen. 317/2001 (II Governo Berlusconi), il numero dei ministeri è statoaumentato a 14. Il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali è stato diviso in Ministero della Salute e Ministero del Lavoro edelle Politiche Sociali. Mentre dal Ministero delle attività produttive èstato separato il Ministero delle Comunicazioni.

Nel 2006 contribuisce all’incremento dei ministri e dei ministeri ilsecondo Governo Prodi. I ministri passano da 14 a 18. Con il decretolegge n. 181/2006 convertito nella legge 233/2006 (II Governo Prodi),il numero dei ministeri è stato aumentato a 18.

Il Ministero delle attività produttive diventa Ministero dello Sviluppo Economico “scorpora” il Ministero del Commercio Internazionale. Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca è diviso in Ministero della Pubblica Istruzione e Ministero dell’Università e dellaRicerca. il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti da vita al Ministero delle Infrastrutture e Ministero dei Trasporti. Infineil Ministero del lavoro e della politiche sociali è stato diviso in Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale e Ministero della Solidarietà Sociale

I vincoli stringenti di bilancio nel 2007 hanno indotto il governo Prodi a ritornare all’applicazione della Bassanini. E all’internodella Finanziaria 2008 sull’onda della polemica sul numero record deimembri del governo e sui costi della politica, viene ripristinato dalla XVI Legislatura lo spirito della “riforma Bassanini” varata nel 1999 e sino ad allora più volte emendata, ristabilendo in 12 il numero massimo deiministeri, e fissando a 60 unità la quota massima di ministri senza portafoglio, viceministri e sottosegretari compresi della formazione digoverno.

Il Governo Berlusconi pur rispettando il numero complessivo di 75componenti complessivi del Governo, come previsto dalla Legge Finanziaria 2008, giunge a nominare ben 23 ministri contro i dodici ministeri previsti dalla finanziaria 2007 e dalla legge Bassanini, con le relative dotazioni organiche di riferimento alle segreterie e ai servizi chevengono garantiti ai Ministri.

Recentemente è emersa con insistenza la proposta populista della Lega Nord di trasferimento di due o più ministeri al Nord, con relativo aggravio di costi oppure del decentramento di alcune agenzie nel Nord del Paese. Lo spirito della presente legge va invece nella direzione della semplificazione amministrativa e della riduzione dei costi dato che un ministro, anche se non è parlamentare, percepisce un’indennità di € 10.697,13 lordi al mese per dodici mensilità, più uno stipendio di € 3.746,00 lordi al mese per tredici mensilità, per un totale annuo di € 177.063,56 e un sottosegretario, anche se non è parlamentare, percepisce un’indennità di € 10.697,13 lordi al mese per dodici mensilità, più uno stipendio di € 3.112,00 lordi al mese per tredici mensilità, per un totale annuo di € 168.821,56.

A questi importi si aggiungono i costi degli uffici di diretta collaborazione alle dipendenze dei ministri e dei sottosegretari. Per fare un esempio l’ufficio di un sottosegretario è composto da otto unità dipersonale più un capo segreteria, quest’ultimo con un trattamento economico complessivo che può arrivare a essere pari a quello massimo percepito da un dirigente di livello non generale.

Per tutte le ragioni esposte, con questo disegno di legge si propone la riduzione del numero dei Ministeri da 23 a 10, prevedendone l’accorpamento di alcuni, la soppressione della facoltà riconosciuta al Presidente del Consiglio dei Ministri di delegare alcune sue funzioni anche ai Ministri senza portafoglio, una razionalizzazione del numero dei componenti il Governo fissando un tetto a 40, rispetto agli attuali 70.

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